대도시들이 쇠퇴해 가는 이유

1913년 영국의 사회학자 ‘페트릭 게데스’는 대도시들이 다음 단계를 거친다는 이론을 세웠다.

1. 도시(Polis)—초기의 도시

2. 주요 도시(Metropolis)—크지만 건전한 도시

3. 대형 도시(Megalopolis)—커다란 망상을 가지고 너무 비대해진 불건전한 도시

4. 기생 도시(Parasitopolis)—국력을 소모하는 기생 도시

5. 병든 도시(Pathopolis)—병들고 쇠퇴하고 죽어 가는 도시

많은 사람들은 ‘뉴우요오크’와 같은 도시들이 네번째 단계의 증후를 보이고 있으며, 이미 국가의 도움을 받기 시작하였다고 생각한다. 다른 사람들은 마지막 단계의 징조가 이미 나타나지 않았는가 우려하고 있다. 중류 및 상류 가정들이 교외로 빠져 나가고 있기 때문에 암과 같은 도시의 병폐—점차적인 도시의 쇠퇴—는 미국의 도심지를 지금 이 시간도 약화시키고 있다.

최근의 인구 조사 자료에 의하면, 사실상 몇몇 미국 대도시의 과세 대상 지역내에 사는 인구가 감소되어 “20세기에 들어서 그 규모가 가장 작다. ‘보스톤’, ‘피츠버어그’, ‘저지 시티’의 인구는 1900년 이래 가장 적다. ··· ‘뉴우요오크’의 인구는 거의 1940년의 수준으로 내려 갔다.”—1975년 9월 1일자 「유우. 에스. 뉴우스 앤드 월드 리포오트」지 64면.

세금을 바치는 시민들이나 회사, 기업들이 대도시 생활에 점차 싫증을 내어 “도심” 지대를 벗어나 비과세 지역인 교외나 다른 곳으로 피해 가고 있다. 예를 들어 ‘샌프란시스코’ 경찰 파업의 한 가지 기묘한 현상은 봉급 인상을 요구하는 사람들의 절 반 이상이 과세 지역 밖에 살고 있다는 점이었다. 그리고 ‘뉴우요오크’의 납세 인구는 800만명 이하로 떨어졌지만 도시 밖에 살고 있는 약 1,000만명은 어떤 방법으로 든지 ‘뉴우요오크’ 시로부터 경제적인 이득을 본다고 어떤 사람들은 생각한다.

악순환

그러므로 과세 대상을 잃은 대신 그 만큼 과세액이 많아지고 그 결과 납세자들을 더 잃고 이런 식으로 “악순환”이 계속되게 되었다. 세금과 일자리들을 제공해 줄 잘 사는 가정이나, 기업체들이 이사해 버리면 가난하고 실직하고 연로한 사람들과 담세 능력이 부족한 사람들만 남게 된다. ‘밀워어키’의 ‘마이어’ 시장은 이렇게 말하였다. “가난한 사람들과 비교적 가난한 사람들이 미국의 중심 도시에 집중되어 가는 ··· 심각한 현상을 다른 도시와 마찬가지로 우리 도시도 겪고 있다.”

반면에, 막대한 수의 구호 대상자와 실직자들을 위한 계획과 정상적인 시의 사업에 필요한 경비는 계속 뛰어 오르고 있다. 전체적인 ‘뉴우요오크’ 시의 경비는 지난 십년 동안 삼 배로 증가하였으며 복지 사업을 위한 경비는 보다 두 배나 빨리 증가되었다!

경비를 보충하기 위해서 시에서는 남아 있는 부동산 소유자나 회사, 기업 등에 부과하는 세금을 올린다. 결국 그것은 그들도 떠나라고 격려하는 셈이 된다. ‘샌프란시스코’는 1950년 이래 재산세를 평균 네배 이상 올리지 않으면 안되었다. 그것은 생활비의 상승보다 배나 빠른 것이었다.

그러나 그러한 높은 과세로 인하여 건물 소유가 어떤 경우에는 밑지는 장사가 되며 그것은 도시의 쇠퇴를 촉진시키는 결과를 가져 온다. 전하는 바에 의하면, 최근 수년 동안에 ‘뉴우요오크’ ‘아파트’ 소유자들은 최근 매년 약 35,000가구를 방치해 버렸는데 1976년에는 50,000가구를 방치할 것으로 보인다고 한다! 시가 그러한 건물에 부과된 세금만 잃게 된 것이 아니라 너저분한 지역과 버려진 건물들로 이루어진 각 구획의 이전 거주자들까지도 사라져 버리는 것이다. 그렇게 되어 “악순환”이 더욱 조장된다.

또한 많은 세금을 내는 회사나 기업이 이동하려고 할 때 그것이 세수에만 관련된 것은 아니다. 예를 들어 1969년 이래 회사의 이동으로 인하여 ‘뉴우요오크’ 시는 생산과 관련된 50만건의 일자리—그리고 세금을 내는 노무자들—를 상실하였다고 한다. 그러나 높은 세금을 물리지 않을 다른 방도로서는 시의 활동을 축소시키는 수밖에 없다고 시의 관리들은 말하고 있다. 그러나 그처럼 시의 활동을 줄이면 대도시들은 한 층 살기 어려운 곳이 될 것이고 더 많은 “중류층” 기업의 납세자들을 떠나게 만들 것이다.

그러므로 도시의 문제들은 대도시에서 더 심해지는 경향이 있으며 단순히 많은 인구 때문에 생기는 문제와는 다른 양상을 띠고 있다. 그러나 대도시의 재정적인 “악순환”과 관련된 다른 문제들도 있다. 그러한 것들 몇가지를 고려해 보자.

능력이 부족한 사람들

대도시에서는 능력이 없고 경제력이 없는 사람들이 낡고 허물어져 가는 주택들이나 “싸구려 주택” 혹은 어떤 나라에서는 스스로 만든 판자촌에 모여 살게 되는 경향이 있다. 이처럼 능력 없는 사람들이 집중되어 살게 된 결과는 잘 알려져 있다. 예를 들어 ‘스웨덴’의 한 보고서는 그 나라의 “도시 쇄신” 정책과 관련된 지역들에 관해 이렇게 설명했다. “전통적으로 악화되어 가는 불량 지역으로서, 그곳은 사회적, 경제적으로 불리한 사람들과 새로운 이주자들이 사는 곳이다. 이들 지역은 ‘알코올’ 및 마약 중독자들의 소굴이 되었다.” 그 뿐만 아니라 그러한 곳은 시의 재력을 낭비하게 하는 곳이기도 하다.

미국 여러 도시에서는 흑인들이나 다른 인종들의 사회가 점차 커짐으로써 고질적인 주택 문제가 발생되었다. 뿌리 박힌 편견과 두려움으로 인하여 백인들은 교외로 빠져 나가게 되었으며 사실상의 인종 차별이라는 대도시 문제를 만들어 내게 되었다. 흑백인의 아이들을 같은 학교에 보내어 흑인들에게도 동일한 교육의 기회를 제공하자는 선의의 노력은 제한된 성공 밖에 거두지 못한 반면 많은 백인들을 교외 혹은 다른 곳으로 가게 만들었다.

범죄

불량 주택들과 인구의 밀집으로 인하여 일반적으로 대도시에는 다른 곳보다 범죄가 훨씬 많이 일어나고 있다. 예를 들어 서독에서 보고된 바에 의하면 인구가 조밀한 지역에서는 그 나라 전체 평균 보다 거의 두배나 되는 사람들이 범죄의 영향을 받고 있다고 한다. 그러나 그 도시인들을 보호하기 위해서 경찰관들은 평균 세배나 더 많이 배치되어 있다! 당신은 왜 많은 사람들이 대도시에서 “탈출”하려고 하는지 이해하겠는가?

대도시의 법정들이 취급해야 할 업무량이 너무 많은 점도 사실상 대도시의 범죄 문제의 “악순환”을 촉진해 왔다. 집중적으로 범죄가 많이 발생되어 미국의 여러 도시에서는 “항변의 흥정”이란 절차가 불가피한 것으로 받아 들여 지게 되었다. 시간을 허비하는 많은 재판을 피할 수 있도록 범죄자가 처음 혐의 내용 보다 덜 중한 범죄로 자기 죄를 인정하는 것을 허락한다. 그 결과 종종 범죄자들 심지어 살인자들까지도 얼마 있지 않아 거리로 다시 풀려 나오게 된다.

투쟁적인 공무원들

범죄가 증가되고 도시가 쇠퇴해 감에 따라 복지 활동과 다른 계획을 처리하기 위해서 더 많은 공무원들이 필요하듯이 경찰관들과 소방관들도 더 많이 필요하다. 예를 들어 최근에 감원을 하기 전에는 ‘뉴우요오크’ 시 공무원의 수가 15년 동안에 약 200,000명에서 300,000명 이상으로 증가되었다. 그러나 그 도시의 인구는 거의 변하지 않았다!

대중의 안전을 위한 경찰관이나 소방관, 심지어 청소부까지도 자기 업무상의 위험성이 높아졌고 생활비가 상승되었기 때문에 더 높은 급료와 수당을 받기 위한 강력한 협상 수단으로서 그들의 활동이 절대적으로 필요하다는 점을 사용해 왔다. 단지 그들이 활동하지 않을 때 오게될 혼란의 두려움 때문에 다른 대부분의 근무자들 보다 훨씬 더 빠른 속도로 봉급이 인상되게 되었다. 예를 들어 1950년에 비해 생활비는 25년 동안에 2.25배 정도 늘었는데 반해 ‘샌프란시스코’ 시의 경찰관과 소방관 봉급과 수당은 1950년의 수준의 약 7배나 올랐다! 다른 여러 도시들도 그 정도로 후하였다—그러나 누군가 그 돈을 지불해야 한다.

오염

오염이나 다른 도시 문제들을 피하기 위해서 교외로 피해 가는 사람들은 사실상 그 문제를 더 가중시켜 왔다. ‘스웨덴’의 한 보고서는 출근을 위해 대도시로 들어 오는 차량이 “점점 더 많아저서 속도가 점차 느려지고 있다”고 지적하였는데 그러한 일은 여러 도시에서 흔히 볼 수 있는 현상이다. 대량 수송 계획도 오염을 억제하는 데 별 효과가 없었다. “계속적인 교통 체증 현상은 도시 계획자들의 꿈, 곧 고속 수송을 하면 사람들이 자기들의 차에서 나와 대중 교통 수단을 이용할 것이라는 꿈을 산산 조각으로 만들었다.”—1975년 10월 19일자 「뉴우요오크 타임즈 매거진」 84면.

미국 과학원의 한 보고서는 미연방 정부의 표준에 의해 어느 정도 개선된 것은 사실이지만 아직도 시골의 공기가 ‘대부분의 도시의 공기보다 훨씬 더 낫’다고 지적하였다. 산업 시설의 집중화 현상은 대도시 오염 문제를 더욱 가중시켰다. 그러나 직장 문제나 세수입을 위해 도시는 산업 시설을 필요로 한다. 경기 침체로 타격을 받고 있는 많은 기업들은 타개책의 하나로 비용을 많이 드는 공기 정화의 표준을 낮추려고 하며, 결국 도시 쇠퇴의 “악순환” 속에서 오염은 계속되고 있는 것이다.

인간미를 상실함

많은 사람이 조밀하게 생활하게 되면 많은 사람들에게 있어서 상태가 악화되는 것같다. 밀집해서 사니까 따뜻한 인간 관계를 가지게 되는 것이 아니라 그와는 정반대의 현상이 너무나 자주 발생된다. ‘런던’의 한 보고서는, “아무도 그들을 방문하지 않았기 때문에 늙고 병들어 ‘아파트’에서 외로이 죽어간 사람들이 사망한지 몇 주일이 되도록 발견되지 않은” 점에 관하여 언급하였다. 그 보고서는 이렇게 덧붙였다. “20년전이라면 그런 일이 결코 없었을 것이다.” 다른 대도시의 사람들은 그런 현상이 ‘런던’에만 있는 것이 아님을 잘 알고 있다.

답답한 ‘아파트’와 좁은 시가지에 갇혀 사는 어린이들 역시 고통을 받고 있다. 아이들은 전원적인 환경에서 접할 수 있는 자연을 통한 발견, 자연과 벗함으로 얻어지는 즐거움, 개방적 상태를 맛볼 수 없다. 그들에게 즐거움이나 경험을 주는 것이라곤 물건을 파괴하고 부서뜨리고 깨뜨리는 것뿐이다. 그 결과 기물을 파기하는 일이나 낙서하는 일을 하게 되고, 그 결과 도시는 더욱 쇠퇴되고 더 많은 범죄의 씨앗을 안고 있게 되는 것이다.

그러므로 세계의 많은 대도시들은 계속 쇠퇴의 악순환에 처해 있다. 그러나 대도시의 시정 당국자들은 사태의 개선을 위해 노력하고 있지 않은가?

시정(市政) 당국

‘일리노이’ 대학의 정치학 교수, ‘밀톤 라코브’는 이렇게 주장하였다. “오늘날 미국의 어느 대도시도 제대로 다스림을 받지 못하고 있다. 미국의 도시들이 직면하고 있는 동일한 문제들을 직면하고, 미국 도시의 정치적, 행정적 제도들이 겪고 있는 동일한 시련을 당하고, 그 제도가 그러한 시련을 극복할 능력이 없다면, 어느 대도시이든 동일할 것이다.”—1975년 10월 23일자 「뉴우요오크 타임즈」 39면.

지속적이고 안정된 지도력의 부족은 여러 도시의 행정에 지장을 주고 있다. 실패를 거듭하고 있는 한 도시에 대해 「비즈니스 위이크」지는 다음과 같이 말하였다. “정치의 성질상, 흔히 ‘오늘이 문제이지 내일은 모른다’는 식의 태도를 나타내는 민선(民選) 관리들이 시정을 맡아보고 있다.”

지도층의 그러한 임시방편적인 태도는 시의 공무원들에게도 좋지 않은 영향을 미치게 된다. 도시 공무원들의 생산성은 다른 근로자들에 비해 뒤진다고 한다. 동일한 일을 수행하기 위해 임시 직원들을 채용하며, 그러한 일은 시의 재정을 더욱 고갈시킨다. 그렇게 되는 이유는? 미국의 가장 큰 시 공무원 노조의 한 관리는 이런 식으로 말하였다. “도시의 공무원들은 시가 자기들의 일에 관심을 보이지 않을 때 그들도 일에 대한 흥미를 잃어 버리고 만다. ··· 우리는 단련을 받기 원한다. 단련이란 누군가 관심을 가져주는 것을 의미한다. 우리가 필요로 하는 것은 지도력이다.”

정치적인 동기를 가진 많은 관리들은 진정으로 돌보려는 것 보다는 문제들이 사라지기를 원하는 마음에서 도시 문제들에 “돈을 뿌리는” 경향이 있다. 문제의 근본에 이르지 못한 피상적이고 돈으로만 해결하려는 그런 방법은 문제를 더 크게 만들고 시의 재정을 고갈시키게 하는 경우가 많다. 지금 세계의 대도시에서는 그러한 정책이 가져온 비참한 결과를 보고 있는 것이다.

그렇지만 대부분의 중앙 정부들은 어려움에 처한 도시들을 “구출”하려고 하기 때문에 책임이 국가 전체에 돌려지게 된다. 그러므로 모든 대도시가 절박한 경제적 붕괴를 직면하고 있다고 말하는 것은 과장된 말일 것이다. 어떤 도시들은 문제들을 잘 대처하고 있는 듯이 보인다. 그러나 시간이 흘러 가면서 사태가 그들에게 유리하게 전개되지는 않을 것같다.

오늘날 많은 대도시들의 문제점은 영국 도시들의 상태에 관한 다음의 보고서에 잘 지적되어 있다.

“도시들의 조직은 산산조각이 되어 있다. 시의 활동이 더욱 요청되고 있는 때에 전반적으로 그 규모와 효력이 감소되고 있다. ‘뉴우요오크’와 같이 파산 상태가 되어 버린 도시들의 ‘구출’을 중앙 정부가 외면할 것 같지는 않다. 그러므로 도시들은 더 많은 경비를 들여 덜 효과적인 활동을 하면서 명맥을 유지해 갈 것이 예상된다. 도시에서는 생명의 가치와 생활 수준이 점점 더 낮아질 것이다. 도시 생활은 번화가의 차량 통행 같이 점점 느려질 것이다.”

‘패트릭 게데스’의 이론대로 병든 도시 즉 병들고 쇠퇴하고 죽어가는 도시로 화하는 것이 현대 대도시들의 유일한 운명이란 말인가? 도시 문제에 대한 해결책은 전혀 없는가?

[6면 삽화]

높은 세금 때문에 소유자들이 매년 수천 가구의 거주지를 버린다